“Se extinguió el rinoceronte negro”[1]. Esta fue la noticia que circuló por los medios y redes sociales en la primera semana de mayo. Cabe señalar que no es difícil encontrar en los medios de comunicación, incluso semanalmente, al menos una docena de noticias sobre la extinción o el peligro de extinción de tal o cual especie de flora o de fauna, y de presuntos esfuerzos para conservarla.[2] Si bien es cierto, algunas de las notas difundidas por los medios suelen ser falsos problemas de extinción, afirmaciones con poco rigor científico, o por lo menos declaraciones emitidas por representantes de órganos internacionales, expertos u otras agencias oficiales, que han sido tomadas fuera de contexto.[3] La razón por la que, gracias al Internet, una nota de finales del 2011 se revivió a principios del 2013, radicó en que autoridades del Parque Nacional de Limpopo, en África, habrían encontrado muertos a 15 rinocerontes víctimas de la caza ilegal, los cuales, según ellos, eran los últimos en su especie; la UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza se ha encargado de explicar a la opinión pública que existen actualmente 5.055 rinocerontes negros de África vivos, y que los que se extinguieron en 2011 eran especies ubicadas en África Occidental, exactamente que habitaban en Camerún.[4]
Otra noticia, emitida también en mayo, que causó menos emoción en los medios nacionales, se refiere a tapir andino (Tapirus pinchaque)[5], especie que se encuentra en la lista de especies anexa al Decreto Supremo n.º 034-2004-AG (publicado en el diario Oficial El Peruano el 22.09.2004) por el que se aprueba la categorización de especies amenazadas de fauna silvestre y se prohíbe su caza, captura, tenencia, transporte o exportación con fines comerciales, ubicada en la categoría “en peligro crítico (CR)”. Asimismo, esta especie está incluida en el apéndice I de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre CITES, con la anotación de que uno de los criterios para su categorización reposa sobre la base de que existe presión de caza significativa sobre esta especie.[6] También, el tapir andino permanece en la lista roja de la UICN, antes considerada como especie vulnerable y a partir de 1994 como especie en peligro de extinción. Conforme lo señala dicha Unión Internacional, su categorización se debe a la pérdida de hábitat, la fragmentación y la presión de la caza. Así, se estima que la disminución de la población será mayor a 50% en las últimas 3 generaciones. Se señala que las visitas a los refugios legales del tapir andino, por ejemplo el Santuario Ecológico Tabaconas-Namalle en Perú (Cajamarca), muestran que existe una invasión de ganado en la montaña que afecta negativamente a los tapires; y se considera a un proyecto minero, a desarrollarse en el área de concentración de esta especie, como su posible amenaza.[7] De otro lado, la nota periodística señalada se refiere a una afectación que, aunque menor que la ganadería, se cierne sobre el tapir, esto es, la caza furtiva para efectos de la medicina tradicional.
En este ensayo, nos enfocaremos en analizar cómo el Estado ha priorizado una política criminal de control social, tanto administrativa como penal, respecto al tráfico y depredación de fauna silvestre, para la protección de la biodiversidad; más no se ha ocupado de manera efectiva en diseñar y aplicar una política ecológica que resuelva el problema de la extinción de especies causada por las amenazas más graves, que están constituidas por las actividades económicas y consecuente reducción del hábitat de las especies protegidas.
Regresando a la nota periodística señalada, la posible extinción del tapir y de otras especies, ¿es un problema diagnosticado y afrontado de manera efectiva por el Estado? ¿De qué manera es que el ordenamiento nacional ha decidido proteger al tapir andino, así como ha decidido proteger a otrasespecies? La respuesta a estas interrogantes debería partir desde la comprensión del problema de lapérdida de la diversidad biológica, esta puede darse mediante la extinción de especies, la cual indica la desaparición de los últimos individuos biológicamente viables de una especie. Como ladisminución en el tamaño de la población es gradual, existe un sistema de clasificación de las especies de acuerdo a su estado de conservación. Así, “las especies de mayor riesgo – las que tienen niveles poblacionales críticamente bajos – son denominadas en peligro de extinción; la situación de estas especies es tal, que sus poblaciones no pueden recuperarse sin la ayuda de programas de manejo. En ese orden, le siguen las especies amenazadas o vulnerables que son las que han experimentado decrementos poblacionales severos, pero cuyas poblaciones pueden recuperarse si las actividades antrópicas que inciden negativamente sobre ellas son limitadas. Finalmente se considera como especies frágiles o raras aquellas que presentan poblaciones pequeñas y pueden pasar a alguna de las categorías antes mencionadas si no reciben cierto grado de protección”.[8]
No es secreto que los ecosistemas nacionales, que comprenden los extensos arenales costeros, las heladas punas, la gran variedad de vertientes orientales y la selva amazónica forman parte de los hábitats de las especies de flora y fauna silvestre del Perú, que implican también diversas regiones naturales de acuerdo a pisos altitudinales, flora y fauna. Tampoco, que la depredación de la fauna silvestre, tiene como resultado no deseado una acelerada destrucción del hábitat, destrucción que necesariamente lleva consigo consecuencias impredecibles para la naturaleza del planeta, desde el momento en que todas las especies ocupan un nicho ecológico, cumplen una función en lanaturaleza, y debido a los niveles tróficos muchas especies no pueden sobrevivir sin la presencia de otras.
En este orden de ideas, si revisamos la norma de protección nacional, esto es, el Decreto Supremo n.º 034-2004-AG arriba indicado, este proscribe, para las especies listadas, la caza, captura, tenencia, transporte o exportación con fines comerciales, en suma, regula, limitándolo, el manejo de las especies categorizadas. La infracción de esta prohibición tiene consecuencias a nivel administrativo sancionador y a nivel penal ambiental, que a su vez, en el caso peruano, encuentra su contenido en las normas administrativas; ambas ramas la penal y la administrativa, son consideradas como política criminal del Estado, en una concepción amplia del concepto. En otras palabras, para efecto de nuestro análisis partiremos de un concepto de política criminal que entraña complejidades, que pasaremos a revisar a continuación.
Binder enseña que la política criminal “Es el conjunto de los métodos por medio de los cuáles elcuerpo social organiza las respuestas al fenómeno criminal”. No obstante este autor considera que la definición dada por Delmas-Marty resulta mucho más comprensiva, pues habla de un “conjunto de métodos”, lo que da cuenta de que la política criminal utiliza muchos instrumentos que hay que saber detectar, por lo que alude a ejemplos cercanos como la organización de planes policiales de seguridad o control de armas, la organización de la justicia, la definición de ciertos delitos, la ubicación de la venta callejera en un mercado para evitar robos en la zona, el alumbrado de una plaza pública, etc. Entonces se amplía el espectro, que ya no se circunscribe sólo al Estado, sino que podríamos extender el planteo a todo el cuerpo social.[9] Ahora bien, en suma la Política Criminal abarcaría también sectores como el Derecho administrativo sancionador, el Derecho procesal penal, el Derecho penitenciario. Todo aquello que merece englobarse bajo la común denominación de Derecho sancionador, es por esto que Sánchez-Ostiz señala que la política criminal tiene carácterpráxico, lo cual significa que:
(…) su objeto no es algo tangible, empíricamente medible, sino acciones, expresiones de libertad humana. Y como tales, se refieren tanto a los delitos como a las decisiones frente a estos. Así, la Política criminal es aquel saber que tiene por objeto la acción humana con el fin de evitar las consideradas gravemente lesivas para la subsistencia de la sociedad. Más brevemente: su objeto es la prevención de acciones humanas consideradas delitos. En tal definición se toman en cuenta por supuesto las decisiones del legislador, pero también de otras instancias del poder (Ministerio Fiscal, policía, Judicatura, administración penitenciaria), e incluso de la población misma: en definitiva, de todos los agentes de la política.[10]
¿Cómo es que se manifiesta normativamente la política criminal del Estado peruano, a efectos de salvaguardar a las especies de fauna silvestre en peligro de extinción? En principio, mediante el establecimiento de infracciones que producen la responsabilidad en el ámbito administrativo sancionador. Esto se encuentra establecido en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre Ley n.º 27308 y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo n.º 014-2001-AG, entre otros, la primera se encarga de delimita el marco administrativo y la segunda enumera las infracciones en materia de fauna silvestre (artículo 364º del Reglamento). Por otra parte, el policy maker peruano haestablecido la responsabilidad penal tipificada en el artículo 308º[11] y 308º-C[12] del Código Penal peruano, que además, como se ha indicado, constituyen tipos penales de remisión a la norma administrativa, que sancionan las acciones de adquirir, vender, transportar, almacenar, importar, exportar o reexportar, cazar, capturar, colectar, extraer o poseer productos o especímenes de especies de fauna silvestre protegidas; acciones todas que forman parte del manejo y aprovechamiento de las especies de fauna. Entonces, gracias a una decisión de política criminal del Estado peruano, sólo la amenaza constituida por la depredación y el tráfico de especies han sido reguladas mediante su prohibición.
En este momento es necesario revisar las cifras respecto a la justificación de esta política criminal, así el tráfico de fauna silvestre es considerado como un crimen de grandes envergaduras económicas y de terribles consecuencias para la biodiversidad y los ecosistemas donde estas especies subsisten. En este aspecto, es frecuente encontrar afirmaciones en la literatura especializada que existe un incremento del comercio ilegal de fauna y flora en todo el mundo, a tal punto que el fenómenos es analizado como parte de la criminalidad organizada. Según un informe difundido por INTERPOL, este negocio ilegal mueve cerca de 17.000 millones de dólares por año: 10.000 millones por fauna, y 7.000 millones por flora, constituyendo el tercer mayor comercio ilegal del mundo, sólo superado por las drogas y las armas.[13] De acuerdo con lo expresado, sería lógico encontrar estas referencias en los documentos oficiales del Estado que se ocupen de dar una base a la política criminal existente; no obstante, dicha problemática no se menciona directamente en el cuarto informe nacional sobre la aplicación del convenio de diversidad biológica emitido por el Ministerio del Ambiente de Perú, sólo se enumera de modo genérico a la sobreexplotación de especies, junto a la deforestación por cambio de uso, a las actividades extractivas mal llevadas y a la contaminación y el cambio climático global, como los principales factores de amenaza sobre la diversidad biológica peruana.[14] Es curioso además como el mismo informe presente a la actualización de las listas de especies amenazadas como un punto de análisis de la vulnerabilidad de la biodiversidad nacional, para luego señalar que “estas tendencias reflejan principalmente el incremento del grado de conocimiento de estos grupos de animales, así como la mayor preocupación por su conservación, más que el incremento de la vulnerabilidad de estos grupos taxonómicos”.[15]
A continuación, es necesario ingresar a revisar los datos fácticos que la realidad nacional nos muestra respecto al tráfico y depredación de fauna silvestre a nivel nacional y que nos obligan a replantearnos las respuestas de la política estatal; en este aspecto, en el estudio de Gil Perleche, se detallan los resultados de las visitas a mercados formales e informales[16] de un total de 7 departamentos visitados en el Perú, en donde se encontró un uso tradicional en el comercio cotidiano de 62 especies diferentes de vertebrados silvestres. Así, los resultados del estudio indican que “se encontró un mayor comercio de fauna silvestre vertebrada en los departamentos del norte del Perú sobre los del sur”. Lo cual se podría atribuir “a que el uso medicinal y ritual está muy arraigado en las creencias de la población del norte, reforzada por un gran número de chamanes y curanderos, y diversas vías de acceso provenientes de diferentes partes del país”. No obstante, la observación que puede considerarse más importante es que “este comercio no afecta fuertemente a las especies, ya que no es tan popular entre las poblaciones de las grandes ciudades, pero aun así constituye una agresión permanente a la fauna, que podría incrementarse por la falta de control”.[17]
Cabe señalar que estudios similares son escasos en el país, a pesar de que una dimensión significativa de los problemas ambientales, que justifica la necesidad de intervenir para solucionarlos es la dimensión social, ya que estos problemas se originan en la interacción de la sociedad con el resto de la naturaleza. En esa interacción no están implicados solamente aspectos ecológicos o naturalísticos sino que también y, sobre todo, están implicados aspectos sociales (culturales, religiosos, jurídicos, políticos, administrativos, modas, comercio, estilo de vida, empleo, consumo…) y económicos.[18] En este sentido, el problema de la depredación y tráfico de fauna silvestre se ha entendido tradicionalmente como un problema ambiental, en el que aparte de los aspectos naturales que tienen que ver en sus consecuencias con la desaparición de especies, se presentan principalmente aspectos sociales, tanto en el origen del problema (aspectos cultural-religiosos, consumo, estilo de vida) como en las implicancias de su solución (aspectos jurídicos, administrativos y políticos), e incluso económicos.
No obstante de la revisión de los pocos estudios que existen, puede encontrarse con datos que apuntan que son numerosos factores, diferentes al tráfico o caza furtiva, los que cobran mayor importancia para ser usados como diagnóstico y base de una política estatal respecto a las especies de fauna silvestre en peligro de extinción. En este sentido, lo señalado por Escobedo Galvan y Mejía Vargas es ilustrativo, ya que indican respecto a la especie Crocodylus acutus, conocido como “Lagarto”, “Cocodrilo Americano” o “Cocodrilo de Tumbes”, que “la expansión de las diferentes actividades antrópicas en las márgenes del Río Tumbes y los esteros como, la actividad ganadera, expansión de tierras agrícolas y actividades ilegales como la extracción de la madera, la caza furtiva de la fauna silvestre y la extracción de oro en forma artesanal traen como consecuencia la presencia de personas en forma permanente en zonas que antes fueron el hábitat de esta especie quedando sin zonas de reproducción y como consecuencia, se refugian en zonas cada vez más inaccesibles para el hombre”[19]. De modo similar, Cossíos Meza muestra en su estudio que comprende centros poblados de la costa central y norte del Perú, situados en el área de distribución del zorro deSechura, que “La actitud del poblador rural frente a esta especie es de persecución (68.3% de los entrevistados) o indiferencia (31.7%)” Ya que los habitantes de todas las comunidades visitadas producen vegetales y animales para auto consumo, principalmente maíz, aves de corral, cuyes y cabras. Sin embargo, es interesante precisar, que la actitud de persecución contra esta especie de fauna, tiene sus causas en la presunta afectación a las actividades productivas de los pobladores de la zona estudiada, así indica que “los motivos de persecución declarados fueron el daño sobre aves de corral y cuyes (65% del total de entrevistados), el consumo de vegetales o productos almacenados (13.3%) y la predación sobre cabras (10%)”[20].
Como podemos ver, la política criminal actual del Estado peruano no cumple satisfactoriamente con resolver el problema de la extinción de las especies, en suma, en su intento por preservar la biodiversidad. Sobre todo porque existen métodos de control social radicales respecto a las amenazas que no significan el mayor impacto a las especies, y de otro lado existe, a su vez, menor control respecto a las amenazas más graves manifestadas por la diversidad de las actividades humanas productivas. Por esto es necesario dirigir nuestra mirada a otras manifestaciones de la política, y a su vez a paradigmas que puedan dar una respuesta efectiva al problema de la conservación de especies de fauna en peligro de extinción.
Este cambio de paradigmas es importante ya que, como se conoce, en los países Latinoamericanos la problemática analizada a nivel de los órganos del Estado llamados a la acción fiscalizadora o de control de los problemas ambientales, trasluce muchas veces la carencia en dichos órganos “de un marco de referencia global que les proporcione un contexto general y les permita entender el origen y la evolución de los procesos de los cuales se derivan obligaciones y responsabilidades”[21], sobre todo en el contexto de la descentralización del Estado o de la creación de nuevos órganos autónomos del mismo. También lo es que los temas presupuestales pueden causar un serioobstáculo a la hora de ejercer las acciones de fiscalización y control, no sólo de manera adecuada, sino también de manera proactiva.
En el contexto nacional, el encargado del control y fiscalización del manejo de la fauna silvestre es el Ministerio de Agricultura, mediante Administraciones Técnico Forestales y de Fauna Silvestre que a la fecha se encuentran transfiriendo sus competencias a los gobiernos regionales. Dichas Administraciones, carecen de recursos y personal suficiente para una labor de control y fiscalización del manejo de fauna silvestre. Sin embargo, la situación no ha cambiado mucho con los gobiernos regionales, los que, aparte de afrontar la carencia presupuestal y de personal, se enfrentan a la falta de capacitación y de profesionales que realicen la labor de control de manera óptima.
De acuerdo con lo dicho, posibles soluciones pueden venir desde el concepto de políticas públicas, las cuales pueden entenderse de manera sencilla como “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”[22] no obstante para su planteamiento cabe preguntarse quién influye en el proceso de elaboración de estas políticas, o en la puesta en agenda de alguna política pública específica, esta respuesta viene dada por el concepto de política real, “en tanto lucha por el poder, en función de intereses y ventajas se expresa y efectúa en el proceso de elaboración de políticas, es entonces un resultado de enfrentamientos y compromisos, de competiciones y coaliciones de conflicto y transacciones convenientes”[23].
En el caso nacional, existe el documento denominado Política Nacional del Ambiente[24] que enuncia en su primer eje de política, la conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica y de los recursos naturales renovables y no renovables del país, este eje tiene como base el artículo 67º de la Constitución Política del Perú que establece “El Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales.” A su vez, se relaciona con el artículo 68º de la Constitución Política “El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.” De otro lado, el artículo 66º establece que “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares…”, artículo que parece entrar en contradicción, o por menos puede entrar en conflicto con los anteriores señalados, ya que señala el aprovechamiento de los recursos naturales, tanto por el Estado como por los particulares lo cual se encuentra en estrecha relación con las actividades productivas, mientras que los artículos 67º y 68º establecen la promoción del uso sostenible de los recursos naturales, así como la conservación de la diversidad biológica de parte del Estado como elementos que garantizan el derecho de los ciudadanos a una ambiente sano y equilibrado. En el desarrollo del concepto de desarrollo sostenible, es importante el informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas, conocida también como la Comisión Brundtland, en el que se definió el desarrollo sostenible como aquel proceso en donde se asegura la satisfacción de las necesidades humanas del presente sin que se ponga en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades y que, por ende, involucre la utilización de recursos, la dirección de las inversiones y la orientación de los cambios tecnológicos e institucionales que acrecienten el potencial actual y futuro de los recursos naturales en aras de atender las necesidades y aspiraciones humanas.[25]
En ese contexto, el Tribunal Constitucional peruano, como supremo intérprete de la Constitución del Estado[26], en cuanto al vínculo existente entre la producción económica y el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, ha precisado que estos conceptos deben materializarse en función a los principios de “(a) desarrollo sostenible o sustentable; (b) de conservación, en cuyo mérito se busca mantener en estado óptimo los bienes ambientales; (c) de prevención, que supone resguardar los bienes ambientales de cualquier peligro que pueda afectar su existencia; (d) de restauración, referido al saneamiento y recuperación de los bienes ambientales deteriorados; (e) de mejora, en cuya virtud se busca maximizar los beneficios de los bienes ambientales en pro del disfrute humano; f) precautorio, que comporta adoptar medidas de cautela y reserva cuando exista incertidumbre científica e indicios de amenaza sobre la real dimensión de los efectos de las actividades humanas sobre el ambiente; y, g) el principio de compensación, que implica la creación de mecanismos de reparación por la explotación de los recursos no renovables.”[27]
He aquí principios que ilustran a los lineamientos de política estatal, establecidos en la jurisprudencia constitucional nacional que además complementan o desarrollan los lineamientos de la Política Nacional del Ambiente, ya que no sólo se apoyan en el principio de promoción de la diversidad biológica y los recursos naturales para la actuación estatal y de privados, sino también en el principio precautorio que implica la adopción de medidas de reserva ante amenaza de los efectos de las actividades del ser humano sobre el ambiente. En consecuencia, este lineamiento de política nacional fortalecido con el principio precautorio, debe promover el uso sostenible de los recursos naturales; es decir, debe auspiciar el goce de sus beneficios resguardando el equilibrio dinámico entre el desarrollo socioeconómico de la Nación y la protección y conservación de un disfrute permanente. De esto nacen obligaciones a cumplir por el Estado, el cual “se encuentra obligado a promover y aceptar únicamente la utilización de tecnologías que garanticen la continuidad y calidad de dichos recursos, evitando que su uso no sostenido los extinga o deprede.”[28] Por tanto, una de las ineludibles acciones del Estado es auspiciar la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales objeto de protección, estableciendo un equilibro entre el aprovechamiento razonable y sostenible de la biodiversidad, verificando que tal aprovechamiento sean a favor de la colectividad en general y adoptando medidas precautorias ante la amenaza a la fauna silvestre de las actividades humanas.
No faltaría lógica en afirmar que la protección del hábitat de las especies en extinción, puede conllevar a una regulación proactiva que limite o reubique las actividades humanas económicas o productivas en dicha zona o que genere áreas geográficas adecuadas y debidamente planificadas para la conservación de la especie en peligro de extinción. Puede decirse que la aplicación de una política en este sentido se encuentra ya regulada en la Ley de Áreas Naturales Protegidas Ley n.º 26834; no obstante, es claro que, si bien es cierto existe una protección legal, la protección efectiva de las especies dentro de las naturales protegidas es un sistema complejo que a la fecha no es planteado ni diagnosticado. En el Perú, muchas ANP, son objeto de depredación y lugar de ejecución de actividades extractivas altamente contaminantes e impactantes en la diversidad biológica que habita el área. En el caso del tapir andino, conforme se señaló, la actividad minera amenaza con la destrucción del hábitat de esta especie, a pesar que su refugio se encuentra dentro de un santuario ecológico[29] protegido por ley.
Otra de las respuestas a este problema puede estar dado por el establecimiento, en todo el país, de un ordenamiento territorial acorde con los principios esbozados de prevención y precaución, que partan de la base de una zonificación ecológica económica adecuada. Ya el Informe Brundtland señalaba que la conservación de los procesos vitales que realiza la naturaleza “no puede separarse de la de las especies individuales dentro de los ecosistemas naturales. La gestión conjunta de las especies y de los ecosistemas es evidentemente la manera más racional de enfocar el problema”[30].
En este sentido, el objetivo 5 señalado por la Política Nacional del Ambiente peruana es “alcanzar el ordenamiento del uso y ocupación del territorio nacional, mediante la Zonificación Ecológica Económica, en un marco de seguridad jurídica y prevención de conflictos”. En efecto, la política de ordenamiento territorial debe ser elaborada y hallar su consenso dentro de los foros en los que exista un diálogo de los grupos que conforman la sociedad en un Estado, por ejemplo el Acuerdo Nacional en el caso peruano; ya que el ordenamiento territorial de un país debe basarse en una política que requiere ser aprobada sobre la base de la consideración y consulta, y en un proceso amplio, a fin de definir la ruta para el desarrollo sostenible del país.
Como se ha señalado, este ordenamiento territorial tiene su antecedente en el concepto deZonificación Ecológica Económica (ZEE), considerado como un instrumento o herramienta para determinar las potencialidades del territorio que efectúa una análisis de las variables ambientales, económicas, sociales, culturales y políticas, y genera información que servirá de insumo para determinar el uso eficiente del territorio.
En suma, el ámbito del ordenamiento territorial puede ser clave para la solución del problema de protección del hábitat de las especies en peligro de extinción, ya sea que se encuentren o no bajo el manto de la normativa de las áreas naturales protegidas; en el caso peruano, la aprobación de la ZEE se ha venido realizando en el contexto de la descentralización del Estado y es desarrollada por los Gobiernos Regionales bajo la batuta y asesoría técnica del Ministerio del Ambiente, no obstante, hasta abril del 2013, sólo 8 de las 24 regiones del país contaban con sus respectiva ZEE aprobada.[31]
De esta manera, el ámbito de la elaboración del ordenamiento territorial en las regiones puede dar paso al concepto de política real señalado anteriormente. Una ZEE que tenga en cuenta la heterogeneidad del territorio nacional, incluso en cada región y que siendo liderado por el Estado, contextualice los procesos geológicos, geomorfológicos, climáticos, biogeográficos, entre otros, que determinan la variabilidad ecológica en el país. Igualmente, que sea desarrollado mediante un proceso participativo, de tal manera que se constituya en un instrumento de información real que facilite la toma de decisiones y la solución de conflictos, siempre en el marco del principio precautorio señalado, que en el caso de las especies en peligro de extinción, establezca la ocupación del suelo y uso de los recursos naturales en función a sus potencialidades y limitaciones.
En el ámbito del proceso participativo, tienen especial interés los planteamientos del concepto de ecología política. Conforme señala Palacio, la noción de ecología es polisémica, ya que “su comprensión como el estudio de las relaciones de los organismos entre sí y con su entorno se extiende más allá de la biología, en la medida que el entorno incluye toda el área de lo social y, en consecuencia, incluye lo político”[32]. Entonces, la ecología política “reflexiona y discute las relaciones de poder en torno de la naturaleza, en términos de su fabricación social, apropiación, y control de ella o partes de ella, por distintos agentes socio-políticos”. Continúa Palacio en el sentido que “la ecología política no piensa la política sólo como los asuntos ambientales de las políticas gubernamentales, sino de manera más amplia, las jerarquías y asimetrías de diferentes campos de relaciones de poder en torno a la naturaleza, ya sean, de clase, de género, étnicas o electorales; pueden ser también locales, regionales, nacionales, internacionales o basadas en otra categoría con relevancia o implicaciones políticas”.[33]
Este interesante planteamiento da cabida a un análisis de la política ambiental enfocado a las relaciones de poder entre los actores que participan en la elaboración de la política pública e incluso en la política criminal. En el ámbito nacional, conforme se ha mostrado, y teniendo como base el proceso de descentralización, se ha empoderado a los gobiernos regionales en la elaboración de sus políticas y gestión de recursos naturales. Asimismo, con los desarrollos normativos en el ámbito de la institución del derecho a la consulta previa, las organizaciones de la sociedad civil han actuado como actores activos y decisivos en el ejercicio de la acción política de presión al Estado para una apertura a políticas públicas destinadas a empoderar a las comunidades nativas y pueblos indígenas, si bien no directamente.
A pesar de lo señalado, en el marco del proceso participativo con miras a un ordenamiento territorial que proteja de manera efectiva las especies de fauna silvestre en peligro de extinción, no sólo debe propenderse al empoderamiento de dichos actores, sino que es mejor que las soluciones se apoyen en los conceptos de bien común e interés general, que “son principios componentes de la función social de la propiedad. Cuando se lleva a cabo la concesión de recursos naturales, tales principios deben adquirir su concreta manifestación en el aprovechamiento sostenible del patrimonio nacional, en la protección del medio ambiente, de la vida y de la salud de la población, y, desde luego, en la búsqueda de equidad en la distribución de la riqueza”[34]. También, es importante que se planteen soluciones alternativas al problema planteado, partiendo de la complejidad de las relaciones que se dan entre los ecosistemas y el uso de los recursos, dando cabida a nuevos modelos de incursión en las vías de solución, basados en la diversificación de actividades de protección de las especies de fauna, como en la diversificación de vías para el desarrollo de las actividades productivas que disminuyan su factor amenazante a la fauna silvestre, en un sentido podría hablarse de “nuevos enfoques basados en la consideración de alternativas a los modelos tradicionales de explotación, y sobre todo, la revalorización de los bienes y servicios que van más allá de los meramente monetarios”[35].
CONCLUSIONES
Las posibles soluciones al problema planteado en el presente ensayo, pasan por alcanzar un entendimiento de la complejidad del ordenamiento territorial y del método para obtenerlo mediante la zonificación ecológica económica, con características participativas y con un enfoque en el bien común y el interés general.
En segundo lugar, se plantea que la política actual establecida para la protección de áreas naturales protegidas, que a su vez sirve para el resguardo de fauna silvestre en peligro de extinción, es insuficiente para proporcionar una respuesta adecuada al problema; ya que sus medidas normativas y de política criminal, son difíciles de controlarse en su totalidad. Esto conlleva a infracciones y delitos que son cometidos sin probabilidad de ser sancionados por el Estado, ante la escasa presencia estatal o la gran cantidad de infractores. A esto se suma, la desprotección de las zonas de amortiguamiento en donde se autorizan actividades productivas y extractivas que afectan gravemente el hábitat de las especies en peligro de extinción.
En tercer lugar, el hecho de que el presente ensayo establezca una solución macro al problema de las actividades productivas y extractivas como principales amenazas a las especies en vías de extinción, no es obstáculo para plantear respuestas a menor escala, como una política regional o local dirigida a gestionar, dentro del marco legal existente, la fauna silvestre categorizada; por ejemplo, proyectos de cuidado de animales mediante el mejoramiento o creación de refugios, el fomento de turismo ecológico enfocado en la fauna silvestre y dirigido a desincentivar la caza furtiva y el tráfico de especies, entre otros.
NOTAS
[1] “Declaran extinto al rinoceronte negro de Mozambique”, Portal web CNN en español (Estados Unidos), http://cnnespanol.cnn.com/2013/05/06/declaran-extinto-al-rinoceronte-negro-de-mozambique/> 06 de mayo de 2013.
[2] “Se busca pez hembra para especie en extinción”, Diario El País, Edición digital, (España) <http://sociedad.elpais.com/sociedad/2013/05/21/actualidad/1369149994_189918.html> 21 de mayo de 2013.
[3] En una búsqueda en el portal de la UICN, puede encontrarse una nota que data del 10 de noviembre de 2011, en la que se afirma: “A pesar de la acción de los programas de conservación, 25% de los mamíferos se encuentran en riesgo de extinción. Por ejemplo, las reevaluaciones de varias especies de rinocerontes muestran que la subspecie del rinoceronte negro en África Occidental, el rinoceronte negro occidental (Diceros bicornis longipes) ha sido oficialmente declarada extinta.” “Another leap towards the Barometer of Life” Portal Web de la UICN (Suiza) 10 de noviembre de 2011, <http://www.iucn.org/about/work/programmes/species/?8548/Another-leap-towards-the-Barometer-of-Life>.
[4] “Aclaran que el rinoceronte negro no está extinto” Portal Web Radio Programas del Perú (Perú) 08 de mayo de 2013 <http://www.rpp.com.pe/2013-05-08-aclaran-que-el-rinoceronte-negro-no-esta-extinto-noticia_593027.html>
[5] “Sobrevivió al paso del tiempo y hoy está en peligro de extinción”, Diario La República Edición Digital (Perú), 05 de mayo de 2013, <http://www.larepublica.pe/05-05-2013/sobrevivio-al-paso-del-tiempo-y-hoy-esta-en-peligro-de-extincion>
[6] Base de datos de especies de CITES, <http://www.unep-wcmc-apps.org/isdb/CITES/Taxonomy/tax-species-result.cfm?Genus=Tapirus&Species=pinchaque&source=animals>
[7] La lista roja de la UICN de especies amenazadas. <http://www.iucnredlist.org/details/21473/0>
[8] Ceballos, Gerardo, “Especies en peligro de extinción”, en El Tercer planeta, medicina y ecología. México D.F. (Boehringer Ingelheim–México), 1993; p. 7.
[9] Binder citado por Letner, Gustavo Adolfo, Lineamientos para una política criminal del siglo XXI - 1a ed. Unidos por la Justicia Asociación Civil (Buenos Aires), 2006; p. 17.
[10] Sánchez-Ostiz, Pablo, Fundamentos de Política Criminal Un retorno a los principios, Marcial Pons (Madrid), 2012; p. 25.
[11] Artículo 308.- Tráfico ilegal de especies de flora y fauna silvestre protegida
El que adquiere, vende, transporta, almacena, importa, exporta o reexporta productos o especímenes de especies de flora silvestre no maderable y/o fauna silvestre protegidas por la legislación nacional, sin un permiso o certificado válido, cuyo origen no autorizado conoce o puede presumir, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de tres años ni mayor de cinco años y con ciento ochenta a cuatrocientos días-multa.
[12] Artículo 308-C.- Depredación de flora y fauna silvestre protegida
El que caza, captura, colecta, extrae o posee productos, raíces o especímenes de especies de flora y/o fauna silvestre protegidas por la legislación nacional, sin contar con la concesión, permiso, licencia o autorización u otra modalidad de aprovechamiento o extracción, otorgada por la autoridad competente, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de tres años ni mayor de cinco años y con cincuenta a cuatrocientos días-multa.
[13] Cifras señaladas por Trejo Poison, Margarita, “Tráfico ilegal de especies protegidas: criminalidad medioambiental organizada”, en Actas III Jornadas de Estudios de Seguridad, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado UNED, Madrid (2011), [documento en línea] http://iugm.es/uploads/tx_iugm/IUGM_ACT
AS_III_JORNADAS_EST_DE_SEGURIDAD.pdf#page=377, pp. 373-388; p. 374.
[14] Dirección General de Diversidad Biológica del Ministerio del Ambiente, Cuarto Informe Nacional sobre la Aplicación del Convenio de Diversidad Biologica Años 2006-2009 Capítulos I, II, III, IV, [documento en línea]
http://www.cbd.int/doc/world/pe/pe-nr-04-es.pdf, p. 28.
[15] Ídem.
[16] En el Perú, el mercado entendido como ambiente social que facilita el intercambio es el lugar donde se realiza casi exclusivamente el tráfico de especies de fauna, ya sea con fines medicinales, alimenticios, ornamentales o culturales. Puede entenderse en dos contextos, los mercados formales e informales. Los mercados formales son aquellos que cuentan generalmente con autorización del órgano de gobierno local y cuentan con infraestructura equipada para atender al público. Otro espacio de intercambio, que puede incluirse en este concepto son las tiendas independientes que están ubicadas en los alrededores del mercado formal. En general, los mercados informales son áreas invadidas por los comerciantes, como la vía pública, calles o terrenos, que han sido acondicionados de forma temporal para la atención al público y no cuentan con infraestructura propia, si funcionan un tiempo indeterminado se les conoce como comercio ambulante; no obstante, estos pueden subsistir en el entorno varios meses o años.
[17] Gil Perleche, Lucio César, Usos y Valorización de la Fauna Silvestre Vertebrada en Comercio del Perú, Tesis para optar el grado de Máster en gestión, acceso y conservación de especies en comercio: el marco internacional (CITES), en la Universidad Internacional de Andalucía- España, 2010; p. 67.
[18] Así lo señalan De Pablo, Carlos L. y Martin de Agar, Pilar, “La ecología y sus aplicaciones: La Ciencia de la Ecología y las interacciones Hombre-Naturaleza”, Boletín de la real Sociedad Española de Historia Natural (Sec. Biol.), 100 (1-4), 2005, pp. 79-94; p. 84.
[19] Escobedo Galvan, Armando H. y Mejia Vargas, Fernando, “El ‘cocodrilo de tumbes’ (crocodylus acutus cuvier 1807): Estudio preliminar de su estado actual en el norte de Perú”. Ecol. apl. [online]. ene./dic. 2003, vol.2, n.º 1 [citado 27 Mayo 2013], p.133-135. (Documento en línea) <http://www.scielo.org.pe/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1726-22162003000100020&lng=es&nrm=iso>
[20] Cossíos Meza, E. Daniel, “Relaciones entre el zorro de Sechura, Pseudalopex sechurae (Thomas), y el hombre en el Perú”. Ecol. apl. [online]. ene./dic. 2004, vol.3, n.º 1-2 [citado 27 Mayo 2013], p.134-138. (Documento en línea) <http://www.scielo.org.pe/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1726-22162004000100019&lng=es&nrm=iso>
[21] Conforme lo señala Paula Caballero Gómez, Colombia y a la Agenda Ambiental Internacional,
[22] Pallares citado por Ruiz Lopez y Cadenas Ayala, “¿Qué es una política pública?”, en Discusiones Jurídicas. CEPADE (México), 1999; p. 5.
[23] Cfr. Aguilar Villanueva, Luis, La hechura de las políticas, 1ª ed., Porrúa (México D.F.), 1992; p. 31.
[24] Política Nacional del Ambiente, aprobada mediante Decreto Supremo n.º 012-2009-MINAM (23.05.2009).
[25] Brundtland, Gro Harlem. Nuestro futuro común. Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1987; p. 23.
[26] Que además se coloca como garante del Estado Social y Democrático de Derecho, cuya jurisprudencia constitucional es una herramienta fundamental para la construcción y defensa permanente de dicho fin, por cuanto permite que el modelo mismo de organización política no sólo se consolide, sino que se desarrolle en un diálogo fructífero y constante entre texto y realidad constitucional. Tribunal Constitucional Peruano, Sentencia de fecha 01 de abril de 2005, en el Expediente Nº 0048-2004-PI/TC, fundamento Jurídico n.º 9.
[27] Ibídem, Fundamento Jurídico n.º 18.
[28] Tribunal Constitucional Peruano, Sentencia del 01 de abril de 2005, en el Expediente Nº 0048-2004-PI/TC, Fundamentos Jurídicos 31, 32 y 33.
[29] Conforme se establece en la Ley de Áreas Naturales Protegidas, artículo 21º y 22º los santuarios ecológicos se caracterizan por poseer una o varias comunidades bióticas, así como diversidad biológica relevante, con contenido de especies endémicas, varias o de distribución restringida y no encontrarse intervenido o mínimamente, entre otros.
[30] Brundtland, G. H., op. Cit.; p. 176.
[31] “Ministerio del Ambiente recibe Ordenanza que aprueba ZEE en Ayacucho”, Portal Web del Ministerio del Ambiente (Perú), 22 de abril de 2013 <http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2419:ministerio-del-ambiente-recibe-ordenanza-regional-que-aprueba-inicio-del-ordenamiento-territorial-en-ayacucho&catid=1:noticias&Itemid=21>
[32] Palacio, Germán, “Breve guía de introducción a la ecología política (Ecopol): orígenes, inspiradores, aportes y temas de actualidad”, Gestión y Ambiente (Universidad Nacional de Colombia/Universidad de Antioquia), vol. 9, n.° 3, diciembre 2006, pp. 143-156; p. 146.
[33] Ibídem, p. 147.
[34] Tribunal Constitucional Peruano, Sentencia de fecha 01 de abril de 2005, en el Expediente Nº 0048-2004-PI/TC, Fundamento Jurídico n.º 85.
[35] De Pablo, Carlos L. y Martín de Agar, Pilar; “La Ecología y sus aplicaciones: La Ciencia de la Ecología y las interacciones Hombre-Naturaleza”; en Boletín de la Real Sociedad Española de Historia Natural (Sección Biología) n.º 100, Madrid, 2005; p. 89.
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